Le acque meteoriche di dilavamento nella recente sentenza della Corte di Cassazione n. 11128/2021

(a cura dello Studio Librici)

Con la sentenza n. 11128 del 23 marzo 2021, relativa a un punto di vendita e distribuzione carburanti, la Corte di Cassazione analizza la questione relativa alle acque meteoriche di dilavamento, effettuando una pregevole sintesi della propria giurisprudenza in relazione alle modifiche apportate alla definizione delle acque reflue industriali nel D. Lgs. n. 152/2006 (TUA).

A tal fine, la Corte prende in considerazione gli articoli 74 e 113 del TUA, nella loro formulazione originaria: in particolare l'art. 74, nella lettera h), definiva "acque reflue industriali: qualsiasi tipo di acque reflue provenienti da edifici od installazioni in cui si svolgono attività commerciali o di produzione di beni, differenti qualitativamente dalle acque reflue domestiche e da quelle meteoriche di dilavamento, intendendosi per tali anche quelle venute in contatto con sostanze o materiali, anche inquinanti, non connessi con le attività esercitate nello stabilimento".

Questa definizione effettuava una netta distinzione tra le acque meteoriche di dilavamento, in ragione della loro natura, e quelle industriali; distinzione rimanente anche nel caso in cui dette acque fossero contaminate da sostanze o materiali, anche inquinanti, estranei al processo produttivo.

In tale contesto la giurisprudenza della Suprema Corte affermava che le acque meteoriche di dilavamento - identificate come le acque piovane che, depositandosi su suolo impermeabilizzato, dilavano le superfici attingendo indirettamente i corpi recettori - non rientravano, di norma, tra le acque reflue industriali, salvo che le stesse venissero contaminate da sostanze o materiali impiegati nello stabilimento, nel qual caso erano da considerarsi reflui industriali, come aveva sentenziato anche in precedenza(Sez.3, n. 33839 del 5/7/2007, Lanza).

Con la nuova definizione di "acque reflue industriali", introdotta nell'art. 74, lett. h) d.lgs. 152/06 dal D. Lgs. n. 4/2008: "qualsiasi tipo di acque reflue scaricate da edifici od impianti in cui si svolgono attività commerciali o di produzione di beni, diverse dalle acque reflue domestiche e dalle acque meteoriche di dilavamento", veniva eliminato il precedente riferimento alla differenza qualitativa, valorizzando quindi, secondo parte della dottrina, la provenienza del refluo ai fini della distinzione tra diverse tipologie ed eliminando quella che veniva definita come una espressa assimilazione delle acque meteoriche di dilavamento alle acque reflue industriali.

Pertanto, sulla base di tali modifiche, la dottrina riteneva esclusa dal legislatore qualsiasi equiparazione delle acque meteoriche di dilavamento a quelle reflue industriali, restando le prime unicamente disciplinate dall'art. 113 d.lgs. 152/2006, il quale attribuisce alle regioni una specifica competenza in materia.

E in tal senso, la Corte di Cassazione, affermava che l'eliminazione dell'inciso nella citata disposizione non aveva affatto ampliato il concetto di "acque meteoriche di dilavamento", distinguendolo invece da quello delle acque reflue industriali e domestiche e restringendolo alle sole acque meteoriche, con la conseguenza che le acque meteoriche, comunque venute in contatto con sostanze o materiali, anche inquinanti, non possono essere incluse nella categoria delle acque meteoriche di dilavamento per espressa volontà di legge. Si sono poi susseguite altre sentenze della Corte Suprema con le quali venivano sanzionate come acque reflue industriali le acque meteoriche di dilavamento contaminate da materiali stoccati sul piazzale dello stabilimento dell'impresa e, in analogia con esse, anche le acque meteoriche e di dilavamento contaminate da oli minerali ed altre sostanze inquinanti provenienti da veicoli sequestrati in stato di sostanziale abbandono.

Ora, con la sentenza in commento la Corte di Cassazione, proprio in considerazione della variabilità che ha caratterizzato nel tempo la tematica delle acque meteoriche e di dilavamento, ritiene di intervenire ancora con nuove considerazioni aderenti al quadro dell’indirizzo giurisprudenziale maggioritario.

La Corte rileva che, prima e dopo le modifiche, nell'art. 74 lett. h), le acque meteoriche di dilavamento erano considerate al solo fine di definire le acque reflue industriali, che si caratterizzano, infatti, per la loro diversità, non soltanto rispetto alle acque reflue domestiche, ma anche alle acque meteoriche di dilavamento. Queste ultime costituiscono, conseguentemente, un'autonoma categoria, diversa pure da quella delle acque reflue, disciplinata insieme alle acque di prima pioggia dall'art. 113 del d.lgs. 152/2006 che assegna alle regioni, nel primo comma, il compito di individuare e attuare, ai fini della prevenzione di rischi idraulici ed ambientali, previo parere del Ministero:

a) le forme di controllo degli scarichi di acque meteoriche di dilavamento provenienti da reti fognarie separate;

b) i casi in cui può essere richiesto che le immissioni delle acque meteoriche di dilavamento, effettuate tramite altre condotte separate, siano sottoposte a particolari prescrizioni, ivi compresa l'eventuale autorizzazione.

Si tratta, in questi casi, di acque meteoriche di dilavamento che mantengono la loro originaria natura e prive di contaminanti pericolosi, oltre le polveri e i detriti eventualmente presenti nel suolo.

In questo primo comma il legislatore si è dunque riferito ad una ipotesi di dilavamento che potrebbe definirsi "ordinaria" e che riguarda le acque meteoriche le quali, come poi precisato nel secondo comma, se non disciplinate ai sensi del comma 1 non sono soggette ai vincoli o alle prescrizioni derivanti dalla parte terza del d.lgs. 152/06.

Il terzo comma del citato art. 113, invece, prende in considerazione situazioni diverse, stabilendo che alle regioni è attribuito il potere di disciplinare i casi in cui potrebbe rendersi necessario che le acque di prima pioggia e quelle di lavaggio delle aree esterne siano convogliate e opportunamente trattate in impianti di depurazione per particolari situazioni in cui, in relazione alle attività svolte, vi sia il rischio di dilavamento da superfici impermeabili scoperte di sostanze pericolose o di sostanze che creano pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici.

Si tratta, in questo caso, di acque - ritenute meritevoli di maggiore attenzione – di origine non soltanto naturale (acque di prima pioggia), ma anche volontaria (lavaggio di aree esterne) in cui la presenza di un pericolo di contaminazione richiede particolari accorgimenti come il convogliamento e la depurazione delle medesime.

Emerge, quindi, la netta distinzione tra le acque meteoriche di dilavamento in genere, supposte non contaminate dall'art. 113, commi 1 e 2, e quelle di prima pioggia e di lavaggio delle aree esterne per i casi in cui il rischio di dilavamento di sostanze pericolose possa pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici e ne richieda, pertanto, il convogliamento ed il trattamento in impianti di depurazione.

Al di fuori di tali casi specifici riaffiora, dunque, il problema di come valutare i casi differenti che non rientrano nelle previsioni dell'art. 113, dovendosi senz'altro escludere che, in mancanza dei presupposti per l'applicazione di tale disposizione o in assenza di specifiche disposizioni regionali, situazioni che possono anche determinare un serio pericolo di inquinamento debbano intendersi sottratte alle disposizioni del d.lgs.152/06, come il caso delle acque meteoriche di cui al secondo comma dell’art.113, escluse dai vincoli della norma in quanto non contaminate diversamente da quelle disciplinate ai commi 1 e 2.

Invece, nel caso in cui le acque meteoriche trascinino sostanze pericolose, normalmente non presenti nelle aree esterne e derivanti anche dai diversi cicli produttivi aziendali, perdendo la loro caratteristica originaria, è necessario valutare la possibilità che tali reflui possano essere qualificati come reflui industriali, ai sensi dell’art. 74 lett. f), considerando, a tal fine, che la differenza sostanziale tra questi ultimi e le acque reflue domestiche è da riscontrare nella diversa composizione delle acque reflue domestiche, riconducibile prevalentemente al metabolismo umano e alle attività domestiche, rispetto alle acque reflue industriali, la cui assimilazione a quelle domestiche ai sensi dell’art. 101 co 7 lett. e), rimane esclusa ove esse derivino da attività che non attengono strettamente alla coabitazione ed alla convivenza di persone, al prevalente metabolismo umano ed alle attività domestiche, indipendentemente dal loro grado e tipo di contaminazione.

Nello specifico è inconfutabile che le acque meteoriche contaminate da sostanze pericolose non abbiano alcuna attinenza con il metabolismo umano e le attività domestiche, quindi la provenienza da edifici od impianti in cui si svolgono attività commerciali o di produzione di beni ed il relativo sistema di convogliamento, stabile e ininterrotto, al corpo ricettore ne connotano l’origine industriale e ad esse va applicata la disciplina degli scarichi. Diversamente, ove dette acque defluiscano liberamente sul suolo o non siano raccolte con un sistema di collettamento stabile e ininterrotto soggiacciono alla disciplina dei rifiuti.

Il punto di campionamento degli scarichi contenenti sostanze pericolose: il Consiglio di Stato riapre il dibattito

(a cura dello Studio Librici)

Il Consiglio di Stato riapre il dibattito sul punto di campionamento ai fini del controllo degli scarichi contenenti sostanze pericolose con la sentenza 21 gennaio 2021, n. 652, non in linea con la giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione sulla medesima problematica.

La sentenza riguarda uno stabilimento siderurgico munito di autorizzazione integrata ambientale – in seguito AIA-, rilasciata in un primo tempo nel 2012 e rinnovata con  la prescrizione, relativa alle acque reflue nei punti di scarico parziale provenienti dagli impianti di trattamento delle acque, di garantire il rispetto dei limiti stabiliti dalla tabella 3, dell'allegato 5 alla parte terza del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, per le sostanze di cui alla tabella 5 dell'allegato 5 alla parte terza del citato decreto; tabella che, com’è noto, elenca varie sostanze inquinanti come metalli pesanti, solventi e pesticidi.

Sostanzialmente lo stabilimento in questione produce acque reflue, provenienti sia dal processo produttivo vero e proprio, contenenti i metalli indicati nella predetta tabella 5 per le quali è previsto un trattamento specifico, sia dal raffreddamento dei prodotti d’acciaio, convogliate insieme attraverso un sistema di tubazioni e impianti di pompaggio al depuratore finale, che le scarica nel fiume tramite un unico punto di scarico.

L’Autorità competente aveva inserito nel provvedimento di rinnovo dell’AIA la prescrizione (contestata davanti al Consiglio di Stato) che equiparava, ai fini del rispetto dei valori limite, gli scarichi parziali allo scarico finale.

Il Collegio, analizzando l’art. 108 comma 5 del d. lgs. 152/2006,per le acque reflue industriali contenenti le sostanze pericolose di cui alla suddetta tabella 5,  considera corretta l’interpretazione proposta dalla difesa della parte ricorrente appellante, per cui la disposizione della prima parte del comma, relativa a un punto di “misurazione” e non di “campionamento”, sta a significare che negli impianti più complessi l’AIA per essi prevista può stabilire punti di prelievo aggiuntivi, diversi da quello finale a fini fiscali, nel senso che essi servono esclusivamente ad un migliore controllo tecnico dell’impianto. Nel caso di specie, l’AIA rilasciata è quindi da considerare legittima nella parte in cui prevede i punti di prelievo addizionali, illegittima nella sola parte in cui prevede che essi rilevino ai fini fiscali.

In conclusione, il Consiglio di Stato accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento di AIA nella parte in cui prescrive che i punti di campionamento ulteriori in uscita dagli scarichi parziali valgano ai fini fiscali, ovvero garantiscano “il pieno rispetto dei limiti agli scarichi stabiliti dalla tabella 3, dell'allegato 5 alla parte terza del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”, anche ai fini dell’applicazione delle sanzioni previste in caso di superamento, ribadendo che la loro prescrizione a fini diversi, non fiscali ovvero di controllo tecnico sul funzionamento dell’impianto, è legittima e non viene annullata.

Su un’analoga problematica oggetto di ricorso alla Corte di Cassazione, relativa all'esatta interpretazione del quinto comma dell'art. 108 del d. lgs. n.152/2006 - riguardante gli scarichi delle acque reflue industriali contenenti le sostanze pericolose della tabella 5 dell'allegato 5 -, ovvero se lo stesso indica il punto di prelievo alla fine dell'intero stabilimento produttivo o solo dopo una linea produttiva parziale, controllo intermedio, in ogni punto di uscita, la Corte, rigettando il ricorso, sentenziava (Cass. Sez. 3^ pen. sent. n.1296/2017 - Scarichi di sostanze pericolose):

“… il punto di campionamento del refluo industriale, va individuato nel punto di confluenza tra acque di processo ed acque di diluizione, sullo scarico proveniente dal ciclo lavorativo - industriale -, e non sullo scarico finale. …” 

“Pertanto le sostanze nocive non devono superare i limiti tabellari al momento dello scarico "dall'impianto di trattamento" (o dopo l'uscita dello stabilimento, solo se esiste un solo impianto di trattamento). Invero nelle ipotesi di più linee produttive con impianti di trattamento, i limiti non devono essere superati, dopo ognuno di essi; mentre all'uscita dello stabilimento se presente una sola linea di trattamento.

È questa l'unica interpretazione che evita l'accertamento dopo la confluenza delle acque di processo produttivo con le acque di diluizione, con risultati non genuini. È lo scarico proveniente dal ciclo produttivo che deve risultare nei limiti tabellari, non lo scarico finale - unito ad acque di diluizione -. Infatti la norma, quinto comma dell'art. 108, citato, non a caso indica i punti di accertamento sia in quello "subito dopo l'uscita dallo stabilimento", sia in quello "dall'impianto di trattamento"; con una disgiunzione "o", chiara, o l'uno o l'altro, a seconda della conformazione dell'impianto produttivo; unico - la prima ipotesi, subito dopo l'uscita dallo stabilimento - o con più linee produttive - la seconda ipotesi, dall'impianto di trattamento –“.

In particolare, il ricorrente contestava che il prelievo era stato effettuato subito dopo l'impianto di trattamento interno dello stabilimento servente una sola linea di produzione (linea di fosfatazione) e invece andava effettuato in quello indicato nell'autorizzazione amministrativa, cioè subito dopo l'uscita dallo stabilimento o dall'impianto di trattamento che serve lo stabilimento, evidenziando che il punto di prelievo indicato nell'autorizzazione amministrativa deve risultare vincolante anche per i controlli, e non solo per l'autorizzato. Inoltre espressamente l'art. 108, quinto comma, d. lgs. n. 152 del 3 aprile 2006 prevede il controllo: "... subito dopo l'uscita dallo stabilimento o dall'impianto di trattamento che serve lo stabilimento medesimo".

La dissonanza tra i due massimi Organi giurisdizionali è evidente, tuttavia la semplice lettura del comma 5 dell’art. 108 sembra privilegiare la posizione del Consiglio di Stato; infatti detto comma 5 prevede che per le acque reflue industriali contenenti le sostanze della tabella 5 dell'allegato 5  il punto di “misurazione dello scarico” sia fissato secondo quanto previsto nell’autorizzazione integrata ambientale per gli stabilimenti più complessi, per i quali necessita tale autorizzazione, e, per tutti gli altri, subito dopo l'uscita dallo stabilimento o dall'impianto di trattamento che serve lo stabilimento medesimo.

Inoltre, ai sensi del comma 5 dell’art. 101 del TUA, i valori limite di emissione non possono in alcun caso essere conseguiti mediante diluizione con acque prelevate esclusivamente allo scopo e non è comunque consentito diluire con acque di raffreddamento, di lavaggio o prelevate esclusivamente allo scopo gli scarichi parziali di acque reflue contenenti le sostanze della suddetta tabella 5 dell’allegato 5, prima del trattamento degli stessi per adeguarli ai limiti previsti dalla parte terza del TUA; trattamento che l’autorità competente, ai sensi del comma 4 del citato art. 101, può prescrivere su detti scarichi prima della loro confluenza nello scarico generale.

Rimane anche da ricordare che, tra i criteri generali della disciplina degli scarichi del citato art. 101, al comma 3 il punto immediatamente a monte della immissione nel recapito in tutti gli impluvi naturali, le acque superficiali e sotterranee, interne e marine, le fognature, sul suolo e nel sottosuolo è individuato come punto di riferimento per il campionamento da parte dell’autorità competente, salvo i casi in cui scarichi parziali contengano le sostanze pericolose di cui alla tabella 5 dell’allegato 5, per i quali, come sopra detto, l’autorità competente può adottare specifiche restrizioni, come un trattamento adeguato per la riduzione delle concentrazioni delle sostanze pericolose entro i limiti prescritti o in alternativa il loro isolamento dagli altri scarichi per avviarli allo smaltimento come rifiuti.

In sintesi, la lettura coordinata degli articoli della norma per la disciplina ed il controllo degli scarichi delle acque reflue conduce alle seguenti conclusioni:

1. tutti gli scarichi, ad eccezione di quelli domestici e di quelli ad essi assimilati, devono essere resi accessibili per il campionamento immediatamente a monte della immissione nel recapito finale(art. 101 co. 3) e subito dopo l'uscita dallo stabilimento o dall'impianto di trattamento che serve lo stabilimento medesimo (art. 108 co. 5.), nel rispetto anche delle prescrizioni dell’autorità competente riguardanti il trattamento particolare di scarichi parziali contenenti le sostanze pericolose della tabella 5 dell'All. 5 prima della loro confluenza nello scarico generale o di altre eventuali prescrizioni tecniche e gestionali. Dove per “stabilimento”, secondo la definizione dell’art. 74 comma 1 lett. nn), deve intendersi tutta l'area sottoposta al controllo di un unico gestore, nella quale si svolgono attività commerciali o industriali che comportano la produzione, la trasformazione e/o l'utilizzazione di sostanze inquinanti (di cui all'All. 8 alla parte III del TUA), ovvero qualsiasi altro processo produttivo che comporti la presenza di tali sostanze nello scarico.

2. Ogni stabilimento è caratterizzato da una diversa complessità e ampiezza, dalla presenza di uno o più impianti e linee di produzione e dalla generazione di acque reflue, con differente grado di contaminazione, che necessitano di uno o più sistemi di trattamento appropriati. Per tale ragione in ogni stabilimento può riscontrarsi la presenza di uno o più scarichi convogliati verso uno o più recapiti o corpi ricettori finali, con specifici punti (pozzetti) di campionamento, posizionati al limite dello stabilimento e immediatamente a monte del recapito finale e identificati nella planimetria allegata al provvedimento autorizzativo, nei quali deve essere eseguito il campionamento per il controllo. Quindi il provvedimento autorizzativo di uno stabilimento può contemplare uno o più scarichi con altrettanti punti di campionamento e di controllo, cosiddetto fiscale, cioè uno per ciascuno scarico finale.

3. L’ “impianto”, secondo la definizione di cui al punto uu) dell’art. 74 del TUA, è l'unità tecnica permanente in cui sono svolte una o più attività (di cui all'All. I del Titolo III-bis della parte seconda del TUA riguardante l’AIA), e qualsiasi altra attività accessoria, che siano tecnicamente connesse con le attività svolte in uno stabilimento e possano influire sulle emissioni e sull'inquinamento; nel caso di attività non rientranti nel campo di applicazione del predetto Titolo III-bis, l'impianto si identifica nello stabilimento. Nel caso di attività rientranti nel suddetto campo di applicazione, l'impianto si identifica con il complesso assoggettato alla disciplina della prevenzione e controllo integrati dell’inquinamento (IPPC) ovvero con l’“installazione”, definita all’art. 5 punto i-quater) del TUA come l’unità tecnica permanente, in cui sono svolte una o più attività elencate all'all. VIII alla Parte II del TUA riguardante l’AIA e qualsiasi altra attività accessoria, che sia tecnicamente connessa con le attività svolte nel luogo suddetto (l’installazione?) e possa influire sulle emissioni e sull'inquinamento (n.b. l’all. I del Titolo III-bis della parte seconda del TUA non esiste con tale numerazione, esso è stato introdotto dal D. Lgs. n. 46/2014 come allegato VIII alla parte seconda). Quindi uno stabilimento può comprendere uno o più impianti o unità tecniche permanenti e attività accessorie, tecnicamente connesse con altre attività svolte nel medesimo stabilimento, determinanti ai fini delle emissioni e dell’inquinamento. Nel caso di attività non rientranti nel campo di applicazione dell’AIA, l’impianto o gli impianti e le eventuali attività accessorie tecnicamente connesse, ricadenti in tutta l'area sottoposta al controllo di un unico gestore, si identificano con lo stabilimento, invece nel caso di attività rientranti in detta disciplina il singolo impianto e le attività accessorie tecnicamente connesse si identificano con l’installazione ovvero l’unità tecnica permanente il cui esercizio necessita dell’AIA; e in uno stabilimento possono coesistere più impianti, tecnicamente non connessi, costituenti singole installazioni.

4. Riguardo alla nozione di “impianto”, la Corte di Giustizia europea, con sentenza del 29 aprile 2021 sulla causa C‑617/19 relativa allo stabilimento della Granarolo, “ha dichiarato che un’attività è direttamente associata a un’attività di cui all’allegato I della direttiva suddetta (Dir. 2003/87/CE) quando è essenziale al suo esercizio e tale nesso diretto è, inoltre, concretato dalla presenza di un collegamento tecnico in circostanze in cui l’attività considerata è integrata nel processo tecnico globale dell’attività di cui al citato allegato I”. Pertanto un’attività è direttamente associata ed accessoria ad un’altra e costituisce con essa un unico impianto, se è funzionale e necessaria per il suo esercizio ed è tecnicamente integrata nel processo di produzione.   

5. Il provvedimento di autorizzazione allo scarico può contenere prescrizioni sulle modalità di convogliamento e di gestione delle acque reflue dei vari impianti e delle aree dello stabilimento, nonché su eventuali trattamenti particolari a servizio di taluni impianti al fine di ridurre la concentrazione delle sostanze pericolose della tabella 5 dell’allegato  5 alla parte terza del TUA nelle acque reflue entro i limiti prescritti prima della loro miscelazione con altre acque reflue dello stabilimento.

6. Il superamento dei valori limite previsti nei punti di campionamento “fiscali” del provvedimento autorizzativo, è sanzionato amministrativamente dall’art. 133 o penalmente dall’art. 137 comma 2 se il superamento riguarda le sostanze pericolose della tab. 5 dell’allegato 5.

7. Anche l’inosservanza delle prescrizioni riguardanti le suddette sostanze pericolose è sanzionata penalmente dall’art. 137 comma 3.

Da quanto sopra detto scaturisce che, ai fini del controllo degli scarichi di uno stabilimento, non è utile identificare punti di controllo “fiscale” aggiuntivi nei vari scarichi parziali rispetto a quelli previsti per il controllo degli scarichi cumulativi terminali,  è, invece, indispensabile che il provvedimento autorizzativo sia ben definito e contenga le prescrizioni necessarie per evitare che il conseguimento dei valori limite previsti dalla norma avvenga in modo fraudolento. A tal proposito è opportuno precisare che la prescrizione del rispetto dei valori limite previsti dalla parte III del TUA per lo scarico delle sostanze pericolose di cui alla tabella 5 dell’allegato 5, più volte citata, per taluni scarichi parziali, non rileva ai fini del controllo “fiscale” dello scarico, che è eseguito tramite il campionamento effettuato in punti definiti posizionati di norma a margine dello stabilimento e immediatamente a monte del recapito finale, bensì ai fini dell’inosservanza della specifica prescrizione.

Quindi la discrasia giuridica tra il Consiglio di Stato e la Corte di Cassazione non determina, di fatto, una grande criticità sul piano del controllo degli scarichi, nella considerazione che tanto il superamento dei valori limite di concentrazione per le sostanze pericolose nelle acque reflue in scarichi parziali, quanto l’inosservanza delle prescrizioni per la gestione delle stesse acque o per la conduzione di specifici sistemi di trattamento a monte dei suddetti scarichi sono sanzionati penalmente ed in modo quasi equivalente.